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A市检察机关适用指定居所监视居住的调查
时间:2015-07-30  作者:  新闻来源:  【字号: | |
  

A市检察机关适用指定居所监视居住的调查

  南宁市青秀区人民检察院课题组(黄忠、吴雄飞、庞庆龙、王创伟)

                         

  摘要:通过调查2013年(截止831日)A市检察机关适用指定居所监视居住案件的情况,了解指定居所监视居住的适用对反贪部门办理案件产生的效果。总结、归纳全市检察机关在审批、执行指定居所监视居住过程中存在的审批条件单一、执行方式、人权保障、安全隐患等较为普遍的问题,从法律解释细化、制度对接、加强监督、人员培训等方面,提出对策、建议,以期规范和完善指定居所监视居住的适用。

  关键词:监视居住 指定居所 适用操作

  2012年全国人大通过了修定后的《刑事诉讼法》,指定居所监视居住正式入法,特别重大的贿赂案件可以对犯罪嫌疑人适用指定居所监视居住。最高人民检察院随后颁布的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》进一步规定了“特别重大贿赂案件”的具体条件。201311日正式实施以来,A市检察系统反贪部门积极研究指定居所监视居住的适用条件,大胆使用,为办理职务犯罪案件,特别是重大贿赂案件起到非常积极的促进作用,取得了比较理想的成绩。另外,因未有先例,各办案单位在执行的过程中,也暴露出一些问题。为更好的研究和把握指定监视居所的内涵和实质,使其适用更好的体现立法原意,执行更加规范化,本课题组以A市检察系统反贪部门适用指定居所监视居住案例为基点,通过与各办案单位座谈、查阅案卷资料等方式详细了解案件办理情况,查摆问题,分析原因,提出对策建议,以促进惩治犯罪与保障人权平衡发展。

  一、适用指定居所监视居住的总体情况及效果

  (一)基本情况

  20123月,《刑事诉讼法》修订案通过后,A市检察院反贪局为贯彻落实修定后《刑事诉讼法》有关职务犯罪的新规定,分专题部署研讨,要求市局各部门及各基层院反贪局自选课题并限期提交研讨论文。召开专题理论研讨会,重点讨论、研究指定居所监视居住的适用条件。201211月,A市检察院反贪局组织各基层院反贪局负责人到上海、南京、无锡等华东六市专门就如何适用指定居所监视居住进行考察学习。201311日,修订后《刑事诉讼法》正式实施,AB区院反贪局于2013110日向该院反贪局申报第一例指定居所监视居住案件,于同日获批准执行。截止2013831日,A市检察机关反贪系统共对23例(23人)职务犯罪案件适用指定居所监视居住,占全市反贪职务犯罪案件总数(136人)的16.9%,其中A市及六城区检察院的反贪局共适用18例,六县检察院反贪局共适用5例,均为特别重大贿赂案件,其中受贿案件10件,行贿案件13件。执行地点均为办案单位根据要求自行选定宾馆、酒店、招待所之类的服务场所,分布于A市五个不同的地方。执行过程均由检察机关司法警察全程看管。每例执行时间长短不一,按执行时间跨度统计:7天以内的8例,7天到15天的11例,15天到30天的3例,30天以上的1例。执行完毕后,取保候审7人、刑事拘留14人、直接逮捕2人。

  执行指定居所监视居住后,全部突破了犯罪嫌疑人的心理防线,具体案件不同,犯罪嫌疑人心理防线突破的时间也不一样,但是绝大部分在7天之内都能交待自己的违法犯罪行为,并且突破犯罪嫌疑人心理后所供述的犯罪数额及涉案面,远远超过办案单位初查时所掌握的犯罪情况。

  仔细分析上述A市检察系统反贪部门适用的23例指定居所监视居住的案例,具有如下特点:1.市、城区检察院适用较多,县级检察院适用较少;2.适用指定居所监视居住的案件占贿赂案件比例较高,远超出全部贿赂犯罪案件10%的比例;3.无统一固定执行场所,由各办案单位根据自身的需要选定;4.执行方式均由检察机关司法警察代为看管;5.执行指定监视居所后,犯罪嫌疑人心理防线的突破时间一般在7天以内。

  (二)适用指定居所监视居住的办案效果

  指定居所监视居住措施的入法与适用,为A市检察系统反贪部门办理特别重大贿赂案件,特别是为案件扩大和深挖,创造了积极条件,取得较好的办案效果。

  1.争取案件的审讯时间,有利于案件的突破及扩大、深挖,为查处窝、窜案、系统案提供比较充裕的时间。根据修订后《刑事诉讼法》及《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》的规定,特别重大贿赂案件,在住处执行可能有碍侦查的,可以在指定的居所执行。人民检察院侦查部门应当自决定指定居所监视居住之日起每二个月进行必要性审查,最长期限为6个月。也就意味着,对某一特别重大的贿赂案件经依法批准适用后,反贪部门可以掌控的审讯时间最长可达6个月,这就大大延长了案件的预审时间和侦查期限。对于贿赂案件来说,突破犯罪嫌疑人心理防线,一是靠细致的初查;二靠必要的讯问时间。指定居所监视居住的适用,为反贪部门办理特别重大贿赂案件争取了较为充裕的审讯时间。有了比较充足的时间,办案人员可以根据不同犯罪嫌疑人的性格特征,利用所掌握的信息,制定有针对性的审讯方案。比如宾阳县院办理的廖某涉嫌受贿案、青秀区院办理的林某涉嫌行贿案、武鸣县院办理的王某涉嫌行贿案,几起案例都是在适用指定居所监视居住后,办案人员在有比较充裕的时间的情况下,利用双方信息不对称等优势,充分运用虚虚实实、声东击西、请君入瓮等侦查谋略,将在立案前期只掌握其少部分犯罪事实的案件,扩大成涉案金额上百万、上千万、在当地甚至在全区具有很大社会影响力的案件,取得比较好的社会效果。

  2.有利于掌控整个系列案件进程,防范犯罪嫌疑人在羁押场所泄密。一般实施指定居所监视居住的贿赂案件,都是影响比较大,涉及面比较广的案件。案件的保密难度非常大,常规的立案后所采取的刑事拘留措施,很难防范犯罪嫌疑人羁押至看守所后与外界通风报信,造成后续侦查工作被动的后果,有时甚至导致案件无法继续侦查。对犯罪嫌疑人适用指定居所监视居住后,其活动范围被检察机关所掌控,完全切断了其与外界的联系,办案人员可以根据整个案件侦查进程,灵活把握执行指定居所监视居住措施的时间。如青秀区院办理的陈某涉嫌行贿案,因同伙分赃不匀举报,事前相关涉案人员对事态的发展有充分的预估,并制定了周密的对策。陈某到案后,外面一度传言专门有一个重量级智囊团为其出谋划策,通过各种渠道打听陈某在检察院的情况,并企图将人捞出来。执行指定居所监视居住后,通过严格控制犯罪嫌疑人陈某,完全切断其与外界的联系,办案人员严守办案纪律,在整个侦查过程中未泄露过任何案情,保障侦查过程顺利进行。

  二、适用指定居所监视居住遇到的困难与问题

  通过对A市检察系统反贪部门所适用的23例指定居所监视居住案例调查显示,在形式上,每一例案件均按法律规定的程序进行申报、审批、执行,也取得了比较好的办案效果,但在实际操作中还是存在一些困难和问题。

  (一)执行方式错位,存在严重的安全隐患

  修订后《刑事诉讼法》规定,监视居住由公安机关执行。《刑事诉讼规则(试行)》规定,人民检察院核实犯罪嫌疑人住处或者为其指定居所后,应当制作监视居住执行通知书,将有关法律文书和案由、犯罪嫌疑人基本情况材料,送交监视居住地的公安机关执行,必要时人民检察院可以协助公安机关执行。综观A市检察系统反贪部门所适用的23例指定居所监视居住案件,从执行场所的选择到执行人员的安排,均由办案的检察院决定。公安机关只是在开始执行时向犯罪嫌疑人履行宣告手续,并不实际地参与整个措施的执行监管工作。

  公安机关对指定监视居住执行职能缺位,原因有二:1.没有明确具体的交付执行的实施细则,具体操作缺乏依据,公安机关以警力不足、经费紧张等多方面原因不愿意承担指定居所监视居住的执行任务;2.检察机关出于案件保密的顾虑,也不太愿意由公安机关直接接触犯罪嫌疑人。公安机关对指定监视居住执行权的缺位,使修订后《刑事诉讼法》关于监视居住执行由公安机关执行的规定形同虚设,严重扭曲了法律的执行。

  另一方面,公安机关职能缺位,造成整个执行过程由检察机关办案人员和司法警察看管、监视,检察机关既为办案单位又是实际执行单位。执行职能的错位,本身就是一种严重的安全隐患。执行场所的临时性,在硬件设施方面不可能像专门的羁押场所(看守所、拘留所、监狱等)那么完善;在软件管理方面,检察机关司法警察不像专门羁押场所的管教干警那样职能单一,未经过专门的羁押看管业务训练及突发事件应急处置演练。另外检察院自身司法警察警力的普遍不足,能用于安保的力量有限。

  执行指定居所监视居住职能的缺位、错位,其直接后果是检察机关需投入大量的人力、物力、财力来保障该措施的顺利执行,间接后果是一旦执行过程中出现犯罪嫌疑人自残、逃跑等安全事故时,因法律责任主体与实施主体不一致,导致公安机关、检察机关将会为责任的承担相互推诿扯皮。

  (二)指定居所监视居住的适用条件单一

  修订后的《刑事诉讼法》规定,对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪,在住处执行可能有碍侦查的,经上一级人民检察院或者公安机关批准,也可以在指定的居所执行。人民检察院刑事诉讼规则(试行)》对特别重大贿赂犯罪的情形予以明确:1.涉嫌贿赂犯罪数额在50万元人民币以上,犯罪情节恶劣的;2.有重大社会影响的;3.涉及国家重大利益的。法律对于界定特别重大贿赂犯罪的标准规定比较抽象,何为“有重大社会影响”、“涉及国家重大利益”在实际的办案过程中不好判断。

  经调研,A市检察系统各办案单位在申报指定居所监视居住时,因对何种案件为“有重大社会影响”和“涉及国家重大利益”标准把握不准,所以都是以涉嫌贿赂犯罪数额过50万元人民币为申报依据。调查结果显示,截至2013831日,六县六城区向A市人民检察院反贪局申报适用指定居所监视居住的案件共22件,所批准同意的21件,均以涉嫌贿赂数额过50万元为申报依据,其中未获得批准同意的1件是因涉嫌数额不过50万元。

  在调研过程中,各办案单位对于什么样的案件具有“重大社会影响”、“涉及国家重大利益”有着不同的理解和意见。有办案单位特别是县级检察院反贪部门的同志反映,受经济发展水平限制,在初查时能够掌握涉嫌贿赂数额过50万元的案件非常少,以数额标准来申报,肯定不符合条件。但有些在当地影响非常大,群众反映比较强烈,特别是关系民生的系统案件,比如一个县的国土局长在土地出让、土地使用权证办理方面存在的钱权交易,一个县的林业局长在退耕还林补贴、树木砍伐许可证审批等方面存在的索贿、受贿行为,一般都涉及到系统窝案、窜案。按他们理解应该符合“有重大社会影响”的适用条件,在涉嫌贿赂数额未过50万元的情况下,能否以“有重大社会影响”为申报条件得以审批通过,目前A市检察系统仍未开先例。

  (三)执行地点不统一、不固定、不规范

  《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》规定,指定居所监视居住的,不得在看守所、拘留所、监狱等羁押、监管场所以及留置室、讯问室等专门的办案场所、办公区域执行。明确排除专门羁押场为指定居所监视居住的执行地点。同时还需符合下列条件:1.具备正常的生活、休息条件;2.便于监视、管理;3.能够保证办案安全。

  目前A市检察系统各办案单位执行指定居所监视居住措施的地点并没有统一固定的场所,基本都是沿袭以前与纪委联合办案时使用过的双规场所。如上所述,A市检察院及所辖六县六城区2013年执行监视居所的地点有五处。经实地考察,这些执行指定居所监视居住的场所存在以下问题:

  1.执行地点比较分散,不利于统一监管。A市区执行地点分散在四个城区,相互之间的距离都较远,联系较少。县级检察院执行指定居所监视居住的地方更是远离城区,既不利于公安机关执行,也不利于上一级人民检察院的统一监管。

  2.执行场所硬件设施标准不一,存在安全隐患。A市执行指定居所监视居住措施所选择的场所一般是宾馆、酒店、招待所类的服务场所,房间的设计和装修等均以商业性用途为主要目的,临时租用作为执行场所后,虽然将房间内的镜子、电视机等易碎物品移出,但是像热水器、空调等固定物件因拆除困难,只能采取软包装等一些临时防护措施,裸露的电源插头仍然可以成为犯罪嫌疑人自残的危险因素。另外,宾馆、酒店、招待所等地方都是位处繁华位置,人员嘈杂,保密及安保难度很大。

  (四)犯罪嫌疑人权利保障问题

  指定居所监视居住是仅次于拘留、逮捕的一种限制人身自由的强制措施,修订后的《刑事诉讼法》在规定指定居所监视居住的同时,出于惩罚犯罪与保障人权并重的考虑,也详细的规定了犯罪嫌疑人的权利。修订后《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》明确规定了在适用监视居住及指定监视居住时,检察机关必须充分保障被执行犯罪嫌疑人依法享有的家属被告知权、委托辩护权、控告权、正常生活、休息权、申请会见、通信权等诉讼权利。也明确规定人民检察院侦查监督部门、监所检察部门对指定居所监视居住决定及执行活动合法性的监督权,以及被指定居所监视居住人及法定代理人、近亲属或辩护人的控告、举报权。

  据我们调查,A市检察机关在执行指定居所监视居住的过程中基本能够依法保障犯罪嫌疑人正当的诉讼权利,但仍存在一些问题:

  1.辩护律师会见权受限制。在执行过程中,犯罪嫌疑人申请会见辩护律师或辩护律师申请会见犯罪嫌疑人,侦查部门均以属特别重大贿赂案件为由不予许可。虽然法律有规定,对于特别重大贿赂案件,辩护律师在侦查期间申请会见犯罪嫌疑人的,由检察院侦查部门根据案件的需要决定是否许可,但根据立法精神,诉讼权利作为基本人权,是法律给予犯罪嫌疑人最大限度的救济权利,应以许可会见为原则,不予许可为例外。侦查部门以有碍案件侦查为由,一概限制犯罪嫌疑人和辩护律师会见权的做法,似有侵权之嫌。

  2.对执行活动合法性监督问题。修订后《刑事诉讼法》规定,人民检察院对指定居所监视居住的决定和执行是否合法实行监督。通过调查了解,各单位在执行指定居所监视居住的过程中,检察机关监所部门会到执行场所向犯罪嫌疑人核对信息、告知其权利义务、询问在执行过程中是否存在刑讯逼供等违法行为,在此后的执行过程中无后续跟踪监督,无法起到实质的监督作用。

  三、完善和合理运用指定居所监视居住措施的建议

  针对上述A市检察系统反贪部门适用指定居所监视居住过程中遇到的困难和问题,剖析原因,从解决实际问题的角度出发,为更好的规范该措施的适用,促进惩罚犯罪与保障人权平衡发展,拟提出如下建议:

  (一)细化指定居所监视居住适用条件的法律规定

  目前,我国现有法律、法规关于具体适用指定居所监视居住的条款过于简单,导致当前反贪部门在适用该措施的过程中暴露出一些问题。为进一步规范指定居所监视居住的适用,使其符合立法原意,达到应有的效果,需从法律制度层面对指定居所监视居住制度进行细化,突出具体性、操作性。通过司法解释进一步明确“有重大社会影响”、“涉及国家重大利益”案件的具体情形,在确定大的原则和方向的前提下,建议明确授予省级司法部门根据不同地区、不同层级办案单位具体情况,采用例举的方式详细规定“有重大社会影响”、“涉及国家重大利益”案件具体情形的解释权,改变目前申报、审批指定居所监视居住条件单一的现状。

  (二)制定指定居所监视居住交付执行实施细则

  1.建议由高检院和公安部两家共同研究出台切实可行的监视居住执行实施细则,及时解决当前特别重大贿赂案件指定居所监视居住执行工作中出现的有关问题,包括公、检两家如何进行工作对接、如何进行协调运作、办案经费如何解决、对犯罪嫌疑人如何进行执行监管、采取哪些监控手段以及执行过程中的责任划分等等,都要进行明确、细致的协商,制定有实际操作性的实施细则。

  2.建议公安机关将执行指定居所监视居住纳入其绩效考核体系,把执行指定居所监视居住单独列为考核指标或将其折换为其他考核指标,参与单位年终考评,提高属地公安机关执行的积极性。另外,在执行过程中可以由检察机关向具体执行指定监视居住的干警提供适当的补助,并派警力协助公安机关执行。

  3.建议在各级公安、检察机关建立联席会议制度,定期或不定期就指定居所监视居住执行过程中出现的新问题召开联席会议,及时分析原因,研究对策,保证指定居所监视居住运转协调,监管有序。

  (三)强化监督,保障犯罪嫌疑人诉讼权利

  1.建议成立A市人民检察院指定居所监视居住案件督察组,由检察长或分管副检察长直接挂帅,督察组成员包括市院反贪局、侦监处和监所处的部门负责人,督查组定期或不定期对采取指定居所监视居住的贿赂案件办理情况进行督查,重点是规范办案、安全防范。市院反贪局要同步关注各基层院适用指定居所监视居住案件的进展情况,定期进行执行必要性审查。市院监所检察部门要定期或不定期到执行指定居所监视居住场所查看同步录音录像、查阅犯罪嫌疑人起居、饮食记录,询问犯罪嫌疑人了解有关情况,发现违规办案、侵犯犯罪嫌疑人诉讼权利的情况及时向侦查部门提出整改意见。

  2.及时转达犯罪嫌疑人聘请律师的意愿,在不影响案件侦查工作的前提下,可以允许律师会见犯罪嫌疑人。合适的条件下允许犯罪嫌疑人与家属通信甚至会见,体现出人性化办案,同时也可以感化犯罪嫌疑人如实的交待自身的问题。保障犯罪嫌疑人必要的休息时间和饮食需要,建立详细记录犯罪嫌疑人的饮食、起居情况的制度。完善被监视居住人的权利救济制度,对于违法适用监视居住侵害被监视居住人合法权利的,明确列入国家赔偿范围。

  (四)多措并举保障办案安全

  1.明确规定“指定居所”硬件设施的标准及要求。修订后《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》等法律只禁止定居所监视居住不得在看守所、拘留所、监狱等羁押、监管场所以及留置室、讯问室等专门办案场所、办公区域执行,并未禁止检察机关在上述明令禁止的场所以外,按规定和要求建设或选定实施指定居所监视居住的场所。可以考虑借鉴香港经验,在外设置专门的安全屋作为指定居所的场所。在没有执行任务时,可以委托第三方或归还业主对指定的居所经营管理。但必须双方签订协议,优先保障办案需要。

  建议由A市检察院牵头按法定的标准和要求在全市建立一到二个指定居所监视居住的执行场所,由市院反贪局统一管理并制定相关使用、管理制度。县、城区检察院在申报指定居所监视居住时一并向市院反贪局申请使用监视居所场所。一方面有利于市级检察院对各县、城区检察院指定居所监视居住执行情况进行统一的监督和管理,防止出现安全事故,另一方面也有利于防止重复建设,降低办案成本。同时,引入第三方对“指定居所”进行日常维护、经营管理,可以防止指定居所异化为专门的羁押办案场所。

  2.对参与执行指定居所监视居住工作的人员加强教育培训,主要包括加强办案人员、司法警察、执勤公安民警保密纪律教育、开展常见疾病的医疗卫生知识普及教育、安全防范教育等。定期或不定期开展暴力冲击执行场所、犯罪嫌疑人突发疾病或自杀等各种类型突发事件应急处置的演练。应在执行场所准备一些常用的急救药品和器械,同时和执行地附近医院签署医疗合作协议,建立快速联动机制,设立抢救发病人员的“绿色通道”,在出现突发状况时第一时间将病人送往医院进行抢救和治疗。

  3.充分利用高科技手段辅助开展执行指定居所监视居住工作。在执行居住的每个房间全方位、多角度安装电子监控设备,并实行全程、全覆盖同步录音录像,24小时保证监控室有办案人员值班,发现异常情况马上报告并及时处置。

  

 

      【该文获广西诉讼法学研究会2015年学术研讨会课题组二等奖】

      

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